REFORMA A LA EDUCACIÓN MUNICIPAL: LO BUENO, LO MALO Y LO FEO

Días atrás se reunió un curioso y variopinto espectro de ‘expertos’ en educación: un selecto grupo de economistas, ingenieros, alguno cuyo currículum ha sido cuestionado como falso, un alcalde altamente criticado por los docentes de su comuna, otro alcalde ingeniero, dos integrantes más cercanos al área educativa (un pediatra y una socióloga con amplia experiencia educativa, aunque parte de las familias más poderosas del país), dos personas con formación en educación (una de ellas, en todo caso, con un historial político importante) y dos directoras de establecimientos. Se trata del Panel de Expertos para una Educación de Calidad que publicó su segundo informe, centrado esta vez en cambios a la administración municipal de la educación chilena. Ponemos aquí a su disposición el informe completo, junto con un análisis crítico de sus principales planteamientos y propuestas.

Lo bueno

Los aspectos positivos atribuibles al informe son principalmente sus intenciones generales más obvias. Estas tienen que ver con el reconocimiento de las fallas del sistema de administración municipal en educación, y de la evidente necesidad de reemplazarlo o modificarlo. Dicho reconocimiento ya es algo considerando los largos años en que cuestionar la municipalización no aparecía ni en la línea más escondida de los discursos políticos. Así, en el informe es posible encontrar afirmaciones como las siguientes:

El caso chileno representa uno de aquellos procesos de descentralización que, en muchas dimensiones, fue fallido. Desde luego careció de la suficiente legitimidad democrática, no contando con la deliberación que debe acompañar estos procesos. Además, no se verificó que los gobiernos locales a los que se traspasó la operación de los establecimientos de gestión pública tuviesen las suficientes competencias para hacerse cargo de esos establecimientos. (p. 17)

Un reconocimiento público de este tipo es importante al menos como hito, como punto en el que se dice abiertamente que la municipalización no fue una buena medida y que de aquí en adelante las cosas se deben hacer de forma diferente.

Si hay algún otro rasgo positivo que mencionar serían los cambios en el perfil del sostenedor, quien deberá tener ahora experticia técnico-pedagógica y no solamente administrativa, aun cuando ambas funciones no se explican de forma muy clara en el informe. Pero hay que rescatar que al fin se reconoce que para tener un establecimiento es necesario saber de educación. Junto con ello, resulta interesante que por primera vez miembros de la comunidad educativa (padres y apoderados) tengan cierto grado de participación en grupos de dirección educativa. No obstante, la falta de detalle del informe en este último punto levanta sospechas en términos de qué tanta voz y voto tendrán estos llamados “directores minoritarios” de las Agencias Locales de Educación (ALE) en comparación con la mayoría de los Directores de las ALE, que serán elegidos por el alcalde; qué tanto de espejismo de participación habrá y cuánta será la participación real de las comunidades.

Finalmente, habría que destacar la insistencia del informe en que se trata de una propuesta a discutir, que puede ser modificada y debe ser monitoreada y evaluada durante su implementación. Esto resulta positivo tanto porque la propuesta a todas luces requiere revisión, como porque se haría así una diferencia con respecto a la forma unilateral y autoritaria en que últimamente se han estado haciendo las reformas en educación. Esperemos que el diálogo propuesto por el informe se dé y que considere a todos los actores relevantes.

Lo malo

Un primer punto cuestionable es que se persista en la descentralización del sistema educativo y en la desvinculación del Estado de su responsabilidad directa por la calidad de la educación en el país. Claro, razones se dan, pero son poco convincentes. Una de ellas alude (como siempre) a la evidencia internacional, pero en el mismo documento se indica:

La evidencia sobre el impacto de la descentralización en los procesos educativos es mixta. Hay experiencias satisfactorias y muchos países están conformes con los logros que ese proceso les ha permitido alcanzar. Por cierto, hay otras experiencias que no parecen haber rendido los frutos esperados. (p. 16)

¿Cuáles de estas experiencias de descentralización son las exitosas? Las que se han realizado en países como Finlandia (otra vez), Holanda, Canadá y Australia, países que, entre otras cosas, tienen un índice de desigualdad muy bajo, aspecto que garantiza que toda comuna o localidad se encuentre en las mismas condiciones que sus vecinas a la hora de administrar su propia educación. Por el contrario, los casos que se mencionan pero de cuyo éxito o fracaso no se dice mucho, son EE.UU. e Inglaterra, con niveles más altos de desigualdad, junto con casos de países cuyos índices de desigualdad son simplemente escandalosos: Indonesia, Brasil, El Salvador, México y Nicaragua. A la hora de adoptar prácticas provenientes de otros sistemas educativos no se puede ser tan simplista; resulta fundamental observar qué aspectos contextuales pueden estar marcando una diferencia en el éxito o fracaso de las medidas.

Otro argumento que se da a favor de la descentralización tiene que ver con la importancia de mantener la relación escuela-localidad, fundamento un poco hipócrita cuando se observa en el mismo informe que se propone la existencia de agencias supracomunales (que incluyen varias comunas en una y que pueden derivar la provisión de educación en fundaciones) y que los miembros de la localidad en las ALE serán siempre minoría.

Un segundo punto problemático tiene que ver con políticas que seguirán motivando el cierre y la fusión de escuelas públicas, con lo que otra vez el argumento por mantener la vinculación escuela-comunidad suena raro. Pese a que el informe reconoce que “no se observa en la actualidad una correlación entre tamaño de los establecimientos y su desempeño en las pruebas nacionales estandarizadas” (pp. 37-38), se propone exigir un tamaño mínimo a los establecimientos para poder recibir financiamiento estatal. Esto significa que cada establecimiento urbano deberá contar con un mínimo de 500 alumnos, aunque con un período de transición antes que se dé curso al cierre masivo de establecimientos que una medida como esta necesariamente implica.

En fin, el informe está lleno de fundamentos que no sirven como tales, de enunciados del tipo “no hay evidencia de que X es bueno, pero implementaremos X”. Es un simulacro de argumentación lógica de algo que no se sostiene. Además, tiende a asumir fenómenos como algo dado e imposible de modificar, como si no estuviera en manos de los generadores de políticas hacerlo. Tal es el caso, por ejemplo, cuando se indica que la descentralización se justifica al ser “más apropiado para un sistema escolar en el cual la educación de gestión privada seguirá jugando un papel relevante en el futuro” (p. 18). Es la confirmación y perpetuación de un estado de cosas que no tendría por qué continuar si los que están en el poder no lo promovieran.

Todos estos argumentos a medio completar dan una impresión final de simple maquillaje, de una continuación del modelo muncipalizado cambiándole el nombre a las corporaciones y encubriendo de mejor manera los manejos políticos que tanto daño han hecho a la educación en las últimas décadas.

Lo feo

El informe también tiene sus puntos oscuros al evitar explícitamente dar demasiado detalle. No queda del todo claro quiénes son algunos de los nuevos actores en estas Agencias Locales de Educación y, sobre todo, cuál será su grado de poder y su vinculación política, toda vez que el informe reconoce este último aspecto como uno de los problemas de la actual educación municipal, indicando su “alta sensibilidad al ciclo político en las decisiones comunales” (p. 26).

Hay un Director Ejecutivo de las ALE, quien es el que selecciona por concurso público al personal de las ALE, personajes que serán la mayoría en el grupo, mientras que, como ya se dijo, los apoderados serán una minoría cuya influencia real no se explicita en el informe. El Director Ejecutivo, a su vez, es elegido por los Consejos Directivos de las Agencias Locales de Educación, quienes son elegidos por el alcalde a partir de ternas elaboradas por el Sistema de la Alta Dirección Pública. ¿Qué evita aquí la ‘sensibilidad al ciclo político’, si las decisiones siguen en manos de los alcaldes? Además, preocupa que tantas cosas en educación a partir de las últimas reformas estén quedando en manos de un sistema de Alta Dirección Pública que hasta ahora no ha sido explicado en detalle y de forma transparente.

Otro silencio que se observa en el documento tiene que ver con las ya mencionadas agencias supracomunales para aquellas comunas que no tengan suficientes alumnos, que son nada menos que 226 de un total de 346 comunas. Estas super-agencias “no tendrán la obligación de proveer directamente la educación de los niños y jóvenes que son objeto de su atención”, pudiendo “establecer convenios con agencias vecinas o fundaciones para asegurar la provisión de educación” (p. 5), fundaciones de cuyas características en términos de filiación ideológica y orientación pedagógica (aspectos siempre más conectadas entre sí de lo que se reconoce) no se dice nada.

Estos vacíos resultan preocupantes dadas las amplias atribuciones y responsabilidades que tanto los Consejos Directivos como los Directores Ejecutivos tendrían en un sistema como el que se propone, ya que no hay nada que evite de forma explícita que nuevamente todo quede permeado por las decisiones políticas una vez que se dé curso a la implementación de esta propuesta en la práctica.

Solamente a modo de ejemplo: los Directores Ejecutivos diseñarán con los directores de los establecimientos un sistema local de evaluación docente, del que, según el proyecto de ley de la reforma, dependerá si un profesor es despedido. Si el Director Ejecutivo es elegido por los Consejos Directivos, que son elegidos por el alcalde; y los directores de las escuelas según el proyecto de ley de educación ya aprobado en el Congreso también serán elegidos por vía municipal, ¿qué evitará aquí que un profesor sea despedido por motivos políticos a partir de evaluaciones ‘a la medida’? Eso sin mencionar que al haber dos evaluaciones con el mismo propósito, una nacional y una local, se genera otra duplicación más de actividades en el MINEDUC. No está claro qué pasará, por ejemplo, si ambas evaluaciones arrojan resultados diferentes, en cuyo caso el docente debería tener, al menos, alguna posibilidad de apelar antes de ser despedido.

Hay bastante más por leer y analizar de este documento, pero baste por ahora señalar estos aspectos generales. Esperamos que la prometida discusión y apertura a la modificación se dé en la práctica, incluyendo en ella a otros actores, especialmente aquellos que poseen formación y experiencia en educación.

Para los que quieran profundizar y desarrollar su propia opinión, el documento se puede descargar en el siguiente enlace.

INFORME FINAL: SEGUNDA ETAPA. FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA.

FUENTES

MINEDUC. Informe final: segunda etapa. Fortalecimiento de la institucionalidad pública. Panel de Expertos para una Educación de Calidad. Santiago: Diciembre 2011.

MINEDUC (2010). Proyecto de Ley 7719 de Calidad y Equidad de la Educación (22/11/2010). Santiago de Chile: MINEDUC.

PNUD. Indicadores Internacionales sobre desarrollo humano. En:
http://hdr.undp.org/es/datos/perfiles/
[Accesado marzo 2011]